坚持和完善人民银行经理国库体制 助推国家治理体系和治理能力现代化
来源：金融时报
范一飞
1985年7月27日，《中华人民共和国国家金库条例》（以下简称《国家金库条例》）颁布实施，明确规定中国人民银行经理国库，从而确立了人民银行经理国库的法律地位。35年来，人民银行认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，按照法律法规赋予国库的职责权限，切实发挥国库在国家预算收支中的执行、反映、促进和监督作用，在圆满完成各项工作任务的基础上，推动央行经理国库体制不断巩固、发展、完善，走出了一条具有中国特色的国库发展之路。
一、央行经理国库体制取得长足发展
35年来，在党中央、国务院的正确领导下，人民银行会同有关部门，主动顺应改革开放的时代要求，积极推动我国央行经理国库体制的科学化、规范化和现代化发展，使人民银行经理国库的法制基础、组织机构、核算体系、治理机制、技术支撑逐步走向成熟。
（一）以“两法两条例”为基础、以部门规章和规范性文件为补充的现代国库管理制度体系基本确立。
1985年，国务院颁布《国家金库条例》，明确规定“人民银行具体经理国库”，实现了人民银行代理国库制到经理国库制的转变；1994年后，我国又陆续颁布《预算法》、《中国人民银行法》和《预算法实施条例》等法律法规（以下简称“两法两条例”），进一步明确和细化了人民银行经理国库的具体内容。2014年，新修订的《预算法》继续坚持和明确了人民银行经理国库的法律地位，进一步促进了国库管理工作的法制化、科学化和规范化。与此同时，人民银行紧跟财税体制改革发展需要，加强与财政、税务、海关等相关业务部门协同配合，围绕分税制改革、国库集中收付制度改革、税收收入电子缴库和退库、国库资金经收支付服务、国债发行与兑付、国库现金管理等相关工作制定了一系列规章制度，为人民银行全面依法履行经理国库职责提供了制度保障。
（二）与国家财政预算管理体制相配套的国库组织机构体系不断完善。
为贯彻落实“两法两条例”关于中国人民银行经理国库的法律规定，人民银行根据“一级财政设立一级国库”的原则，建立了中央、省、市、县（区）、乡镇等五级国库组织机构体系，其中，中央设总库、省（自治区、直辖市及计划单列市）设分库、地市设中心支库、县（区）设支库、有条件的乡镇设立乡镇国库，逐步完善了与国家财政预算管理体制相配套的国库组织机构体系建设，为促进预算收支任务完成、加强预算执行监督管理、防范预算资金风险提供了组织保障。35年来，人民银行以有利于确保国库资金安全、有利于提高政府预算管理水平、有利于促进货币政策和财政政策协调配合、有利于维护国家宏观调控大局为目标，坚持提高国库服务水平与加强国库监督管理相结合，科学设置国库工作岗位，强化国库队伍建设，稳妥推进商业银行代理国库收回人民银行经理，形成了符合国库业务发展需要的、科学合理的、多层级的国库组织机构体系，为人民银行切实履行经理国库法定职责提供了机构和人员保障。
（三）核算范围不断扩大、核算体系日益健全的“国库收支一本账”逐步实现。
《预算法》明确规定“政府的全部收入应当上缴国家金库”，“对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”。建立央行国库单一账户是实现政府预算资金“一本账”的核心和基础，以坚持和完善国库单一账户制度为目标，人民银行和有关部门积极推动将全部政府资金纳入国库管理，逐步实现“国库收支一本账”。一方面，积极推动基于国库单一账户的国库集中收付制度改革。不断优化非税收入电子化收缴方式，减少非税收入缴库环节，逐步实现非税收入直达入库；探索改进“先支付、后清算”的国库集中支付流程，创新国库集中支付模式，探索推进涉农补助、“三保”资金等实行从国库单一账户“点到点”直接拨付给最终受益人。另一方面，监督财政存款的开户和财政库款的支拨。加强财政存款账户开设的管理，促进存量财政专户的清理，逐步实现政府全部收入缴入国库，政府全部支出通过国库办理，所有政府收支行为在国库单一账户中全面、及时、准确地记录和反映。
（四）国库资金运行中相关部门之间既分工合作又相互制衡的治理机制逐渐形成。
中央银行经理国库体制的核心在于相关部门之间的分工合作与权力制衡。在政府预算资金的使用与管理中，财政部门是政府的会计，国库部门是政府的出纳，两者既分工合作又相互制衡。35年来，作为政府预算执行的重要环节，人民银行与财政、征收机关等部门立足各自职能，协调分工，加强监督和制衡，确保预算收支准确及时，确保国库资金安全完整、保值增值，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出了积极贡献。人民银行以“两法两条例”为基础，通过构建系统完备、科学规范、运行有效的中央银行经理国库制度体系，规范与外部单位的协作关系，并在预算收支执行中发挥对财政部门、征收机关和商业银行相关业务行为的监督制约作用，确保国库资金安全、合规、高效运行。
（五）支撑央行经理国库体制高效运作的国库信息化体系日益成熟。
35年来，人民银行国库信息化建设不断发展、日益成熟，经历了从手工核算到电子化处理、从各地分散开发到全国数据集中系统应用等发展阶段，建成了以国库信息处理系统（TIPS）、国库会计数据集中系统（TCBS）和国库管理信息系统（TMIS）（简称“3T”系统）为核心的国库信息化体系。国家金库工程成为国家战略层面的顶层设计和重要的金融基础设施，有效支撑了央行经理国库体制高效运作。一方面，国库在国家预算收支中的执行与监督效能显著提升，促进实现预算收入直达入库、预算支出即时到账、风险多环节控制，2019年全国各级国库共办理公共预算收支43万亿元，是1985年的100多倍。另一方面，国库信息化建设为保障财税金融改革顺利落地提供了坚实的技术支撑，实现税收缴库和退库更加便利、国库支付更加便捷、国债服务更加便民，为各级国库履行职能提供了安全高效的现代化国库管理信息平台，有效推动人民银行经理国库高质量发展。
二、我国央行经理国库体制改革与发展的基本经验
回顾历史是为了更好地前行。经过人民银行经理国库35年的实践与探索，我们对国库管理体制的认识不断深入，对国库资金运行规律的把握更加准确。国库作为连接财政政策与货币政策的桥梁，是两大政策协同机制的重要纽带。央行经理国库体制不仅是我国中央银行制度的基本组成部分，也是支持我国预算制度科学规范运行的必要条件。回望央行经理国库体制35年改革发展之路，可得出以下四条基本经验。
（一）始终坚持立足国情，建设具有中国特色的现代化国库管理体制。
国库管理体制作为国家预算制度和中央银行制度体系的重要组成部分，是国家治理体系的重要内容。在建立健全国库管理体制的实践中，人民银行始终坚持以央行国库单一账户制度为基础，以推动国库管理体制现代化、逐步实现“国库收支一本账”为目标，不断完善国库组织机构体系、管理制度体系、资金核算和清算体系、国库监督机制，在促进预算执行、规范预算行为、服务预算决策等方面发挥了重要作用，为确保国库资金的安全和效率提供了有力保障。
与此同时，人民银行在建设具有中国特色的现代化国库管理体制进程中，与财政、税务、海关等部门建立了既分工合作又相互制衡的工作机制，共同推动了财税金融体制改革、宏观政策协调和经济社会发展，取得了合作共赢的良好效果。35年来国库改革与发展的实践充分证明，人民银行经理国库体制，是立足中国国情与实践建立起来的，既与我国预算管理制度相配套、又与中央银行管理体制相适应的国库管理体制；是顺应我国经济社会改革发展需要、具有鲜明中国特色、科学合理又有效管用的制度安排，符合推进国家治理体系和治理能力现代化的根本要求。
（二）始终坚持国库为民，构建以人民为中心的制度供给体系。
国库资金“取之于民，用之于民”，是满足人民群众公共服务需要的社会公共资金。确保国库资金安全是维护人民群众利益的根本保障，也是人民银行经理国库的必然要求。人民银行以“两法两条例”为基础，根据形势和业务发展需要，坚持“制度先行”理念，及时制定出台相关业务管理规定、实施细则、业务操作规程及内控管理制度等，逐步构建起系统完备、科学规范、运行有效的国库业务制度体系，为确保国库资金安全、合规、高效运行提供了有力的制度保障。
同时，在确保国库资金安全的基础上，人民银行始终坚持国库为民理念，以惠企利民和满足人民群众的需要为导向，着力为人民群众提供优质高效、内容丰富、利企便民的国库服务。积极支持配合财税改革，协同制定国库集中收付、营改增、社会保险费征缴入库、小微企业退税、个税改革等具体工作制度，确保财税体制改革顺利推进。同时，积极响应各方需求不断拓展国库服务内容，针对层出不穷的新业务、新业态、新模式，及时丰富完善各项国库规章制度，优化国库业务流程，不断提升人民群众对国库服务的获得感、幸福感。
（三）始终坚持服务大局，助推国家治理体系与治理能力现代化。
推进国家治理体系和治理能力现代化要求政府部门分工科学、权责清晰，建立既有分工协调又相互制衡的良性运行机制，切实加强对权力运行的监督和制约。35年来，人民银行立足经理国库职能，从推动国家治理体系与治理能力现代化的高度出发，寓监督于服务之中，在优质服务中体现监督要求，有效发挥了国库在实现国家预算收支中的执行、促进、监督和反映作用。
经理国库是货币政策和财政政策协同机制的重要纽带。一方面，人民银行提高国库履职站位，将经理国库置于服务国家治理体系现代化、宏观调控和社会民生的全局中统筹兼顾、综合施策，不断优化国库服务方式，确保利民惠民的政策“红利”落到实处。另一方面，国家治理现代化的推进，离不开国库资金安全、稳健、高效运行，人民银行在办理各级政府预算收支业务过程中，依法依规对财政、征收机关和商业银行等部门涉及国库资金收支的业务行为发挥必要的监督作用，更好地支持配合国家预算执行和管理，有效确保国库资金安全。
（四）始终坚持科技引领，打造央行经理国库体制运行发展的技术支撑。
国库信息化建设是人民银行信息化建设的重要组成部分。35年来，人民银行始终坚持科技引领，吸收先进科技理念，运用先进技术手段，持续提升国库业务的电子化、自动化、智能化水平，逐渐形成以全国集中的“3T”系统为核心、以各地国库特色系统为补充的国库信息化体系，使国库业务系统成为连接财税关库银的国库资金运行和信息交换的中枢，为央行履行经理国库职能发挥了重要的技术支撑作用。
自国家金库工程列入国家“十三五”规划以来，人民银行从建立安全高效的金融基础设施的高度，把建设国家金库工程作为国库高质量发展的核心动能和国库工作提质增效的关键抓手，推动财税关库银横向联网系统在全国实现地域、征收机关和业务种类的全覆盖，完成国家金库工程（一期）各子系统升级改造、移动支付缴税等工作，切实做到了“国库服务惠民生”、让“信息多跑路、群众少跑腿”。同时，人民银行紧密结合财税改革和国库工作新要求，持续对国库业务系统的支撑能力和运维能力进行优化升级，全面强化了国库业务系统对央行经理国库的支持保障能力，夯实了国库质量变革、效率变革、动力变革的“四梁八柱”。
三、进一步完善新时代央行经理国库体制，助推国家治理体系和治理能力现代化
党的十九大强调，“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化”。国库是政府预算执行的重要环节，在国家治理中发挥着重要作用。履行经理国库职责，是中央银行履行“政府的银行”职能的具体体现。应该看到，与国家治理现代化和经济高质量发展的要求相比，当前央行经理国库体制还存在基础不够牢固、运行不够顺畅、作用不够全面等问题。党的十九届四中全会从坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全局与高度出发，提出“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”和“建设现代中央银行制度”，这为新时代坚持和完善央行经理国库体制提供了根本遵循。同时，央行经理国库35年的实践充分证明，坚持人民银行经理国库不仅符合我国现实国情，也是符合我国国家治理体系和治理能力现代化发展方向的必然和有效选择，只能强化而不能动摇。
下一步，我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党中央、国务院的统一部署，坚持稳中求进工作总基调和新发展理念，全面推进国库高质量发展和治理能力现代化，着力构建党的领导坚强有力、制度体系成熟完备、业务系统健壮安全、国库服务优质高效、监督管理严格规范、干部队伍忠诚担当的现代化国库，让央行经理国库体制的优势更好地展现出来，为实现“两个一百年”奋斗目标作出新贡献。
（一）正确处理国库服务与国库监督的互促关系，健全经理国库的双支柱。
国库服务与国库监督是经理国库职责的双支柱，两者相互区别又紧密联系，缺一不可，在经理国库的具体实践中，要始终坚持提升服务水平与加强监督管理相结合。国库服务是经理国库的内在要求，主要是服务预算执行、服务社会民生、服务政府决策、服务货币政策的制定与执行、服务财政政策与货币政策的协调；国库监督是经理国库的核心要义，主要是对预算资金收支实施相应监督管理，监督财政、征收机关和商业银行等与国库资金收支相关的业务行为。
一方面，服务是监督的载体、基础，监督是更高层次、更有艺术的服务。高效办理预算收支、为各级政府提供决策参考过程本身就蕴含着监督国库资金收支运行的内涵；同样，监督国库资金运行、保障国库资金安全，本身也是服务预算执行的体现。另一方面，服务离不开监督，监督既依赖于服务、又服务于服务。要做好国库服务，必须做到确保国库资金安全完整；而要确保国库资金安全，就必须实施国库监督，离开国库监督，国库服务的安全性就得不到保障，国库服务的质量就大打折扣。同样，要履行好国库监督职责，就必须提供优质国库服务，否则国库监督就缺少价值基础，就难以为各方所认同。因此，国库服务和国库监督都是经理国库的应有之义，具有同等重要地位，我们既不能片面地就服务讲服务，也不能孤立地就监督讲监督，要以辩证的态度将服务和监督有机结合起来，真正做到同频共振、互促共进。
（二）正确处理深化改革与安全管理的并举关系，筑牢经理国库的实根基。
深化国库供给侧结构性改革需要人民银行发挥科技引领作用，推动国库服务换挡升级。要强化需求导向和问题导向，运用先进科技理念与技术手段，着力提升国库服务的电子化、自动化、智能化水平，不断拓展“互联网+国库服务”，努力推动国库资金经收支付服务、财政支出无纸化、退库电子化，让“信息多跑路、群众少跑腿”成为新时代国库服务标识。
同时，要坚持底线思维，在安全基础上提供优质的连续服务，坚决杜绝出现断网宕机等系统故障。目前，国库业务办理越来越倚重各类信息系统，而“3T”系统运行中还存在问题与隐患，国库、科技部门要加大升级换代力度，加快二代TCBS系统建设，持续完善业务系统性能和功能，积极推动建立与系统集中化趋势相适应的运维保障和应急管理机制，确保业务系统运行安全，为全面推进国库高质量发展提供坚实的技术支撑与保障。国库信息化升级换代不能简单地修修补补，而要着眼维护国家资金安全、维护金融稳定、维护人民银行形象、履行经理国库职责之需，坚持问题导向，科学论证、前瞻规划、分步实施。要建立健全运维、风控和审计在内的“三道防线”，切实提高系统风险控制能力。
除了业务系统安全运行外，深化国库供给侧结构性改革还要求我们坚持国库为民理念，不断优化国库服务方式，提高国库服务效能，跨前一步主动做好服务，筑牢人民银行经理国库的实根基。一是资金核算基础服务方面，全方位保障统筹疫情防控与经济社会发展期间的国库资金安全高效运行，确保政府预算资金收支汇划畅通。二是在保障财税政策实施方面，及时、准确做好社会保险费入库、个税汇算清缴等减税降费相关工作，确保利民惠民政策“红利”落到实处。三是在国库数据挖掘方面，做好透过国库数据把脉宏观经济运行的分析研究，反映财政金融改革政策落实情况，分析重大热点难点问题，提出相应对策建议。
（三）正确处理央行国库与外部单位的工作关系，营造经理国库的好环境。
在国家治理体系和治理能力现代化要求下，政府相关部门要从国家经济发展和社会稳定大局出发，建立职责清晰、责任明确、程序规范、制衡与高效相统一的分工合作机制，共同维护国家利益，为社会公众提供高质量公共服务。随着财税体制改革的不断推进和国库信息化的持续发展，央行经理国库业务与财政、税务、海关等部门的联系不断加深，人民银行国库部门顺利履职有赖于这些部门的支持和配合。因此，要正确处理央行国库与外部单位的工作关系，营造良好的外部履职环境。
一方面，要坚持和完善中央银行经理国库制度，发挥好央行与相关部门之间既分工合作又相互制衡的作用，确保国库资金安全、合规、高效运行。另一方面，在坚持法定制度框架下，根据业务需要和形势发展，及时完善国库规章制度，既包容支持各类新业务、新业态、新模式，又注重加强风险识别与管控，增强制度供给的有效性、及时性和系统性，彰显央行国库在国家治理体系和治理能力现代化的地位和作用，为全面推进国库高质量发展营造良好环境。
（四）正确处理党建工作与业务工作的结合关系，增强经理国库的政治性。
人民银行首先是政治机关，要旗帜鲜明讲政治，把党的领导这一最大制度优势切实转化为国库的治理效能。坚持把党的政治建设摆在更加突出的位置，自觉把政治标准和政治要求贯穿到党的建设和国库工作中，坚决贯彻落实习近平总书记的重要指示批示精神和党中央决策部署。驰而不息整治“四风”，特别是力戒形式主义、官僚主义，切实为基层国库减负。扎实开展“让党中央放心、让人民群众满意的模范机关”创建工作，并将其贯穿到提升党建质量、破解发展难题、推动国库事业发展的全过程。
注重国库队伍建设，加强理论和业务培训，提升国库干部运用科学理论和专业知识武装头脑、指导实践、推动工作的本领，努力打造操作型、研究型、专家型的国库人才队伍。大力弘扬“经理国库、为民服务、严谨高效、守正创新”的国库文化，做到严管与厚爱结合、激励与约束并重，充分发挥好国库文化的引领和激励作用，着力打造忠诚干净担当的新时代高素质国库干部队伍。
新时代，做好国库工作意义重大，任务艰巨。我们要胸怀大局，把经理国库置于服务国家治理体系和治理能力现代化、服务宏观调控和服务社会民生的全局中，统筹兼顾、综合施策，努力提升国库治理能力现代化，持续展现人民银行经理国库的制度优势，更好地服务经济社会发展。
（作者系中国人民银行党委委员、副行长）